引言：德国是世界领先的工业强国。借着先进制造的基础优势，德国最先提出制造业数字化转型理念，在工业4.0智能制造解决方案、第四次工业革命数字技术创新等领域均处于全球领先地位。德国制造业数字化转型的成功不仅在于其有高端制造技术，更得力于德国数字政策的长期加持。他山之石可以攻玉。借鉴德国数字经济政策的经验举措有利于我国更加全面、深入地推行数字化转型，加速实现经济与社会高质量发展。本文希望通过梳理德国数字经济政策发展脉络，总结政策特点，为我国数字经济政策的制定提供启示。 一、德国数字经济政策概述 德国是工业强国，也是数字科技强国。德国较早就意识到信息通讯技术引领经济社会发生重大变革的作用。随着工业4.0概念的提出，德国更是借着先进工业的优势推动工业数字化智能化转型，在此基础上形成一系列针对数字化智能化高效高质发展的数字经济政策。
（一）初步重视阶段：夯实提升底层技术
本世纪初，德国逐渐认识到信息和通讯技术对经济社会发展的变革作用，提出数字化概念，并日益重视IT技术的研发、部署与应用推广。
德国的数字战略起步很早，2010年推出的《德国高新技术创新战略2020》中就提到数字技术，被称为工业4.0的雏形。此项战略提到德国需要充分挖掘和利用科研创新的能力，通过科技创新帮助解决德国面临的国内国际挑战，这和工业4.0战略以及《数字议程2014-2017》的出发点如出一辙。2010年10月德国政府出台《德国ICT战略：数字德国2015》指导德国信息通信技术发展，其中提到通过ICT技术提升各领域经济竞争力、扩大数字基础设施、保障数字渠道中用户的权利、鼓励研发、促进研究成果转化、加强数字技术教育、利用ICT技术应对困境从而提升公民生活水平。
（二）战略部署阶段：系统构筑顶层设计
德国实施工业4.0战略，并相继出台多项顶层战略规划系统构筑数字经济发展顶层设计，高度重视未来数字能力的建设。
2011年，工业4.0概念在汉诺威工业博览会上首次被提及，2013年《德国工业4.0战略计划实施建议》正式推出，旨在支持工业领域具有引领性技术的创新，通过物联网等技术推动第四次工业革命，以工业智能化带动社会智能化，巩固德国工业在全球的强势地位。2014年出台的《新高科技战略》与工业4.0战略相呼应，强调将德国建设成为世界领先的科技创新国家。2014的《数字议程2014-2017》以及2016的《数字战略2025》都对数字强国建设进行了系统部署，明确核心发展领域，为数字化进程指明发展方向。2017年德国发布《5G国家战略》，对5G战略性技术发展进行布局，并在2018年发布《德国高科技战略2025》，推动人工智能、通信系统、量子技术领域建设。2019年德国与法国一起推动“欧洲云Gaia—X”计划，旨在打破美国硅谷公司在云计算领域的垄断，同时建立欧洲自己的云生态系统。在2020年，德国联邦政府更新《人工智能战略》，加强人工智能技术的研发和应用，提高其在国际竞争中的地位。
（三）全面深化阶段：精准精细落地政策
近年，为更好支撑数字经济发展，德国颁布一系列政策，高度重视数据保护和数据能力，深度挖掘数据价值，通过精准精细化政策实施构建更加全面的数字社会。
重视数据保护。2017年德国结合欧盟《通用数据保护条例》与本国法律特点，通过《新联邦数据保护法》，制定了严格的数据资产保护条例，进一步明确数据资产和加强数据隐私保护。2021年，德国继续积极推行欧盟《开放数据法》和《数据使用法》为开放数据平台建设提供保障，加强数据使用透明度，增强数据主权意识，确保数据被安全有效地使用。同年，德国政府发布《联邦数据战略》旨在增强德国各领域收集、处理和使用数据的能力，使德国成为数据共享和应用领域的先驱。重视中小创企业数字化转型。2019年德国发布《中小企业战略》采取各种措施激发中小创企业创新活力，鼓励大型成熟企业与中小创企业数字化协同发展。重视数字经济领域安全与公平发展。在2020年德国公布的《数字化实施战略》第五版中，“安全”与“公平”这两点几乎贯穿全文。2021年德国通过《反对限制竞争法》数字化法案，禁止和制裁大平台垄断行为，确保数字市场竞争的公平性。重视全面数字社会建设。在2022年最新版《德国数字化战略》中，德国政府强调扩大数字基建来广泛连接数字社会，鼓励通过关键数字技术研发来维护数字主权，推动数字政府建设以提供保障，并列举出一系列有针对性的行动举措。
二、德国数字经济政策特点
德国最先提出工业4.0战略，并在全球领跑产业数字化发展。在德国数字建设基础现状、产业结构特点和国民意识形态特征的综合影响下，德国数字经济政策呈现以下特点。
（一）重视数字基础设施建设
广泛连接高性能宽带网络对于确保平等和公平获取数字空间提供的机会至关重要。光纤铺设、宽带扩展、移动电话接收、高速度低时延的网络联通是构建数字社会的基石底座。德国政府对数字基础设施建设的重视贯穿数字经济发展的始终，其在历年的数字政策中多次提到数字基础设施建设。
德国政府在2010年出台的《德国ICT战略：数字德国2015》中，提出扩大数字基础设施和网络建设以满足数字化发展的需求。在《2014-2017年数字议程》中，提出于2018年前在全国普及高速宽带。2016年《数字战略2025》提到，扩建数字基础设施是实现数字化转型的十大步骤之一，预计该项的投资将高达1000亿欧元。2017《5G国家战略》提出推进通信基建，意在通过5G网络这一核心技术打造高速流畅的“千兆比特社会”时代。在2022年发布的最新版《数字化战略》中，德国政府更是将数字基础设施建设作为最新数字战略的重中之重，其计划在2025年实现为至少一半的固定电话配备光纤，并提供通用移动设备。
（二）助力中小创企业数字化
中小创企业是德国经济的核心，也是德国创新活力的主来源。德国的数字经济相关政策格外重视中小创企业的数字化转型，多措并举为中小创企业数字化发展营造良好生存环境和提供创新支持。
2019年德国在发布《国家工业战略2030》的同时发布《中小企业战略》，在工业4.0框架下协调和促进中小企业发展，可见中小企业数字化在德国整体发展中举足轻重。德国在2021年1月生效的《数字化法案》中强调对滥用市场支配地位的监管，以便在数字经济中为中小企业提供更好的市场准入和更公平的数字竞争环境。2022年最新版《数字化战略》反复提到采取各种举措助力中小创企业利用数字化机会实现持续增长。通过《未来融资法案》鼓励德国风投市场发展，从而拓宽中小创企业融资渠道，优先资助中小创企业数字创新项目，对中小创企业数字化转型提供咨询与指导。加强创业生态系统建设、支持中小创企业在人工智能应用程序和数据驱动业务模式的开发是德国政府在2025年要实现的重要目标之一。
（三）鼓励数字人才教育
数字人才在整个社会的数字化转型中起着关键作用，专业人才的缺乏成为限制数字经济发展的核心因素之一。纵观德国历年的数字经济政策，不难发现德国对数字人才教育的高度重视。
德国在2016年推出《数字战略2025》，提出终身数字教育，使公民在人生的各个阶段都可以获得适当的数字教育。比如在中小学课程计划中加入数字技术知识的学习、在学校教师的继续教育培训中提供数字技术学习的机会、高等院校与职业院校双轨并行开展数字化课程教育，力求让德国的每一位公民都能够掌握计算机科学技术、信息工程等基础知识。在最新发布的《数字化战略》中，德国政府提到数字技能能够帮助提高公民的自主性、社会参与度与社会凝聚力，将在初始教育与继续教育、职业培训等方面进行更高要求和更有针对性的数字教育投资。德国政府到2025年的重要数字战略目标之一是建立一个可互操作的教育生态系统，促进非歧视性，同时让人们在生活的各个阶段能够便捷地访问和乐于接受数字教育。
（四）强调数字主权建设
数字主权代表国家、企业与个人在数字经济时代自主、安全使用数字技术或者数据的权利。拥有数字主权是一个国家数字化长足深化发展的必要前提。德国是数字主权意识觉醒较早的国家之一，在多个数字政策中提到重视数字主权问题，并希望通过核心数字技术研发与立法监管，维护数字主权地位与保护数据安全。
在德法两国的主推之下，自2016年以来欧盟陆续发布《通用数据保护条例》《欧洲数字主权》报告以及《数字市场法》《数字服务法》等法律，为包括德国在内的欧洲国家保护数字空间、开拓数字市场、维护数字主权构建良好发展格局。德国政府在2021年发布的《联邦数据战略》中提到，力求在数字规范和标准化制定领域发挥全球主导作用，确保德国相关标准制定过程中的话语权，以增强数字主权。德国最新版《数字化战略》的指导原则是本国拥有核心数字技术与拥护数字主权，摆脱对国外科技巨头的过度依赖，夺回数字技术和数据控制权。德国政府希望通过促进有针对性的创新方式或者提高在关键技术方面的专业知识来促进开源，达到加强数字主权的目的。这是其数字化战略在2025年前要实现的主要目标之一。
（五）提倡政务数字化
政务数字化能够帮助提升行政效率、增强政府服务能力、提升公共治理水平，有助于改善公共服务。简化政务流程、利用数字技术提供优质高效的公共服务、创造便捷的政府服务文化是德国近年格外关注的议题。
德国政府在2014年发布的《数字议程2014-2017》中，将创新公共行政作为德国数字化部署战略的七大领域之一，致力于在公共行政部门实施数字化转型，为公民提供安全保密且高效的公共数字服务。在2018年发布的《高科技战略2025》中，联邦政府提出要利用数字化技术防止犯罪和预防恐怖主义，为公民提供更好的公共安全服务。2021年德国政府发布《联邦数据战略》，强调要加强德国行政管理领域数据收集和使用能力，利用数字化优化政府工作流程，提高政务透明度，同时为公众自由访问政务提供便利性。实现全面的政务数字化也是德国政府当前最新版《数字化战略》特别重要的目标之一，德国希望通过引入数字身份和现代化注册登记方式促进政务数据互联互通，使公民或企业用户能远程、无障碍、平等地使用政府服务。
三、德国数字经济政策经验总结
（一）政策凸显高度的连贯性
德国的数字政策具有较强的延续性连贯性。2013年工业4.0战略的提出为德国经济高质量发展指明实施路径，随后出台的《数字议程2014-2017》在工业4.0的强力部署背景下明确了数字化进程的七个具体行动领域。2020年9月公布的第五版《数字化实施战略》及2022年8月德国推出的最新版《数字化战略》，本质上是《数字议程2014-2017》和2016年第一版《数字战略2025》的延续与深化。早期的数字政策更偏重布局站位与顶层设计，近年的数字政策在大方向下对数字战略进行与时俱进的更新，在具体战略目标的实施举措方面进行细化说明。社会发展日新月异，数字技术更新迭代，推动社会数字化转型需要政策制度的同步配套。连续性的数字战略与规划为成功驱动经济社会数字化转型提供了坚实保障。
（二）政策与实体经济相适应
一是德国数字政策与产业特征、市场主体特点相契合。一方面，德国是世界工业强国，其拥有高度发达和完备健全的工业体系，为制造业数字化转型奠定了良好基础。德国工业4.0战略的提出就是建立在德国工业的强大与先进之上。另一方面，德国中小企业占比大，创新能力强，不少中小企业是其所在领域的领跑者。鉴于此，德国出台多项数字政策与规定助力中小创企业数字化发展。二是德国数字政策与基础设施现状相配套。根据欧盟发布的《2022年数字经济与社会指数》报告，德国数字基础设施建设水平在欧盟27国中排第13名，可见德国数字基础设施建设相对薄弱。德国意识到该领域的短板将严重制约数字化发展进程，如此，德国数字政策对数字基础设施建设的重视贯穿始终。全面的数字化转型需要数字政策的顺势助推，数字经济政策与经济实体的高适应性为数字化发展增添了催化剂。
（三）政策聚焦战略领域
一是德国数字政策体现出其对人工智能和工业4.0战略领域的格外重视。德国认为人工智能系统几乎对其所有经济部门都产生巨大影响，在人工智能领域取得成功的技术领导地位是其保持技术竞争力、经济持续增长和繁荣的关键。对于德国而言，工业4.0的持续深入推进会为经济高质量发展带来巨大潜力，这种潜力将转化为经济持久腾飞的主要动力来源。二是德国最新数字战略优先考虑实施后有望产生最大杠杆效应的项目。这些项目包括建设现代高效和可持续的网络、推行安全和用户友好的数字身份和现代登记方式、推行和参与制定国际技术规范和标准、鼓励通过关键技术创新来维护数字主权等。这些项目将为德国社会创造海量商业机遇和大量工作机会。数字政策对战略领域的聚焦与支持，为德国加速数字化进程和保持数字经济国际主导地位锚定了方向。
（四）政策重视数字生态系统搭建
实现社会全面的数字化需要政府、行业、企业、个人多方联动协作，需要数字技术和数据应用供给侧和需求侧的畅通对接，而不仅仅是个体的单方面行为。一是从数字化底层供给侧来看，德国政策强化泛化数字基础设施建设，鼓励产学研协同数字技术创新，积极制定数字规则与技术标准，立法保护数据安全与维护数字市场秩序，加速数据流通，推动数字广泛、高效、安全应用。二是从数字化市场需求侧来看，德国政府意识到当前经济、社会、资源、环境等发展受到严重制约，而数字化转型成为解决可持续发展问题的突破点。为营造从经济发展到民生幸福的整体数字环境，德国政府推行终身数字教育，提高公民数字意识与数字技能，鼓励传统工农业数字化转型，推动文化与科学知识资产数字化，促进医疗系统数字化升级，提升公民社会福祉。德国政府对数字生态系统的全方位构建，有助于加速数字生态参与者共享数据和使用数字技术，为德国打造高效、开放、平等、包容的数字社会营造了良好发展空间。
