自2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）发布实施以来，各级政府部门持续推进预算绩效管理工作，基本构建起一套适用于自身的预算绩效管理体系和评价机制，形成前期预算绩效评估、中期绩效监控、后期绩效评价的全链条管理模式。结合我们近年来承担的国家及北京市一系列事前评估、预算评审、绩效评价工作，从预算和绩效相结合的角度，围绕事前评估、预算评审、绩效评价各自的内容及重点，提出推动预算绩效管理提质增效的思考如下。
一、全面预算绩效管理的阶段和特点
在项目全生命周期中，预算绩效管理可划分为事前决策、事中执行、事后监督三个主要阶段。其中，事前阶段包括项目绩效目标编制与审核、政策制定、预算评审和上一期绩效结果应用；事中阶段包括绩效运行监控和绩效目标调整；事后阶段包括绩效评价及结果应用。
1、事前环节：起点与基础
事前绩效评估和预算评审是全过程预算绩效管理的重要组成部分，是预算绩效管理一体化的“起点”。中发〔2018〕34号文明确要求“建立绩效评估机制，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估”。其中，事前绩效评估主要针对拟申请预算的新增重大政策与项目，围绕立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面开展重点论证评估，从源头提升决策的科学性。预算评审主要对部门预算项目的资金需求、支出标准等进行评审。2023年11月，财政部印发《预算评审管理暂行办法》（财预〔2023〕95号），进一步明确了预算评审的原则、范围、内容和方法、组织管理、评审机构和专家管理、结果应用及实施保障等内容，对预算评审工作提出更加规范化、制度化、标准化的要求。
2、事中环节：运行与监控
事中绩效运行监控是指在项目实施过程中，以预先设定的绩效目标为核心，动态或定期采集项目实施、管理相关信息以及绩效运行数据，对绩效目标的达成状况与预算执行的进度实施“双监控”，旨在及时发现绩效目标执行偏差、预算执行问题等，以便采取有效措施加以纠正和改进，确保预算资金使用效益和绩效目标的达成。
3、事后环节：评价与结果应用
事后绩效评价是全过程预算绩效管理的关键闭环，通常在项目建设完成或预算执行结束后进行。对照项目设定的绩效目标，通过选取恰当的绩效评价指标及评价标准，客观评价项目的经济性（投入是否合理）、效率性（执行是否高效）、效益性（目标是否达成）和公平性（资源分配是否合理），为未来政策优化和预算分配提供重要依据。
二、全面预算绩效管理面临的形势
（一）打破事前绩效评估与预算评审的界限势在必行
事前绩效评估与预算评审是全面预算绩效管理闭环体系中的首要环节，其各自发挥着独特的作用。然而，虽然二者各有侧重，但存在内容交叉，随着全面预算绩效管理理念的深入推进，尤其在财政运行紧平衡状态下，打破二者之间的界限是打破部门预算资金固化、提高资源配置效率的关键抓手，推动两者有效结合势在必行。
具体来说，对同一新增项目，都需要充分论证其立项必要性、实施方案可行性、绩效目标合理性等。事前绩效评估侧重评估项目目标、实施方案、经济性等，回答“财政是否支持”的问题，重点是论证立项的必要性、目标的合理性及方案的可行性；预算评审侧重于审查预算编制的完整性和科学性，回答“财政支持多少”的问题，注重支出标准和预算编制的合理性。事前绩效评估一般采取定性、定量相结合的方法，关注项目投入产出比是否合理、成本测算依据是否充分，以及是否考虑了成本控制措施，在此基础上出具定性评估结论；预算评审注重量、价的合理性，通过细化拆解项目各项预算内容，确定科学合理的预算支出规模，出具定量评审结论。
尽管二者在功能上有所区分，但在实际操作中，存在诸多共通之处，如，评审目的都是为了实现财政资源的高效配置，让有限的资金能够发挥出最大的效益，评审内容上都需要对项目的实施方案、预期目标等进行评审，难免造成资源的浪费。在项目申报单位与财政相关部门的“博弈”中，通过二者融合挤干预算申报水分，提高预算的精准性显得尤为重要。
（二）事前管理与事后评价之间的关联加速演进
事前管理的核心在于解决“项目支持与否”和“支持多少”的问题，事后绩效评价则关注“项目效益好坏”和“是否物有所值”。结合近几年预算评审、绩效评价实践情况，我们发现部分财政支出项目绩效管理和预算管理“两条线”“两张皮”的问题依然严峻，项目单位在实际执行过程中往往重投入轻管理、重支出轻绩效，突出表现为项目绩效目标设定不科学、绩效评价不够全面规范、绩效评价的结果不能完全与预算安排挂钩等。究其原因，一方面是项目单位自身缺乏充分的绩效管理意识，重视程度不足，绩效目标填报缺少科学论证且存在一定的随意性；另一方面是事后绩效评价约束力不强，再加上评价范围尚未实现全覆盖，评价结果难以充分运用。2024年7月，《中共中央关于进一步深化全面改革、加速推进中国式现代化的决定》在部署深化财税体制改革时提出要“深化零基预算改革”。在此背景下，推动事前管理与事后评价深度结合，充分发挥事后绩效评价“指挥棒”的作用显得愈发重要。
三、推进预算绩效管理提质增效的思考
推进预算绩效管理提质增效任重道远，在深化预算绩效管理的进程中，应积极探索创新工作模式，促使事前绩效评估、预算评审和绩效评价之间的有机融合，构建起连贯顺畅、环环相扣的管理链条，从而全方位提升预算绩效管理的效能。
（一）推动事前绩效评估和预算评审深度融合
1、构建科学合理的支出标准和绩效管理指标体系。以预算评审与事前绩效评估融合作为突破口，综合考虑支出政策导向、项目核心要素、成本构成以及财力承载水平，按照定量和定性相结合原则，逐步建立并完善重大政策、项目适用的事前绩效评估共性指标框架；提炼事前绩效评估中有关项目必要性、可行性以及预期效益等方面的指标，同预算评审中的预算合理性、成本效益科学性和资金分配合理性等内容有机衔接，构建与绩效指标适配的支出标准体系，从而为项目单位规范预算申报提供有力支撑，提升预算编制的科学性、合理性和规范性。
2、完善工作流程，建立联动机制。结合事前绩效评估和预算评审的流程特点，把握工作中的关键环节和要素，将其中性质相同、关联紧密的事项进行有机合并，形成事前绩效评估与预算评审协同联动的管理办法、业务流程规范体系，构建出“一个项目提交一份资料，一站式评审”的高效工作模式。通过完善工作流程，建立联动机制有效避免出现项目单位因不同要求而反复报送资料的繁琐情况，杜绝第三方机构与专家被重复选用造成资源浪费的现象，打破部门预算管理服务中各自为政、多头对接的困局，全方位提升工作效能与服务质量，实现预算管理流程的集约化与协同化。
随着预算绩效管理工作的深入推进，可以考虑将事前绩效评估和预算评审合二为一，这样既可充分融合各自的优势，避免重复冗余工作；同时，还能有效提高前期工作的开展效率，并在一定程度上节约前期工作成本。
（二）事前管理和事后评价有效衔接
1、强化绩效评价结果与预算管理挂钩。充分运用事中运行监控、事后绩效评价的结果，建立绩效评价结果应用和整改机制，对项目的实施进展、资金使用情况进行动态监控。督促整改实施进展较慢、资金使用不规范的项目，调整实际情况与既定目标发生严重偏离的项目，收回使用效率低的资金，盘活存量资金。通过问题整改、优化项目库、完善政策、与预算安排挂钩等方式，强化绩效评价结果应用刚性约束力度，不断改进预算管理过程，切实发挥绩效管理实效。
2、加强绩效指标与预算编制的有效衔接。在项目申报入库阶段严格审核项目设定的绩效目标及指标，将绩效指标评审作为预算评审的重点内容之一，目标不清晰、指标设置不明确的不纳入项目库，确保绩效目标及指标与项目实施内容相关、指标值合理，为后续开展绩效评价做好源头把控，避免评价时缺乏有效的对标参照物。
3、推动以绩效为导向的零基预算编制。将绩效管理的理念贯穿至预算编制、评审、评价各环节，以零基预算理念为引导，综合考虑预算评审、事前绩效评估、事后绩效评价以及各类监督检查结果，利用成本效益分析法，优先保障绩效优秀的政策和项目，削减或取消执行率偏低、低效甚至无效的项目，逐步优化预算支出结构，倒逼预算编制水平提升。
综上，围绕“预算和绩效管理一体化深度融合”这条主线，全力构建一个“事前有目标、事中有监控、事后有评价、评价结果有运用”的闭环管理机制，充分体现“预”的合理性、“算”的精确性、“绩”的经济性和“效”的价值性，进而推动预算绩效管理不断向扩围提质方向发展，最终实现全方位、全过程、全覆盖的管理目标。
作 者
耿振花，咨询工程师（投资）、中级经济师，长期关注研究财政预算绩效管理领域
