政府投资基金通过股权投资、参股子基金等市场化运作方式带动社会投资，鼓励创新创业、推进产业升级，目前已成为转变财政资金使用方式、支持经济社会发展的重要手段。当下，投资、经济增长压力相对较大，大力发展政府投资基金是稳投资、支持实体经济的重要举措。2023年末，中央经济工作会议首次提出“鼓励发展创业投资、股权投资”，近期党的二十届三中全会也提出“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”，国家层面释放出积极发展政府投资基金的政策信号。长期以来，我们参与多支政府投资基金绩效评价及相关课题研究，系统梳理了当下政府投资基金管理存在的问题和面临的挑战，并从切实发挥政府投资基金政策效益，规范基金管理方面提出相关建议。
一、政府投资基金大有作为
政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。经过多年发展，政府投资基金在支撑重点战略性产业发展、完善中小企业融资机制、促进社会和区域均衡发展，推动产学研结合发展等方面发挥了重要作用。
（一）政府出资积极带动社会投资，引导和杠杆作用显著。政府投资基金采取股权投资、参股基金等市场化方式运作，可以撬动社会资本有效形成资本供给效应，带动社会各类资本共同投向重点产业、企业及项目，促进实体经济持续发展。此外，在实际运作过程中，部分基金还通过与银行签署战略合作协议的形式，探索“基金+投贷联动”的创新合作，落实贷款授信，吸引社会资本增加有效投资，缓解民营企业“融资难”的问题。
（二）持续推进产业结构调整优化，实现产业链协同。政府投资基金既可以借助政策优势和资本运作有效引导各类资源流向新一代信息技术、人工智能、高端装备等产业，助力产业和企业发展；也可以促进传统产业调整优化结构，通过智能化改造、数字化转型等，加快向高附加值、集约型产业升级，进而提升产业竞争力。目前，越来越多的政府投资基金聚焦核心关键技术、前沿引领技术、颠覆性技术，瞄准产业链供应链“卡脖子”环节开展投资，支持并培育了一批专精特新“小巨人”企业和隐形冠军企业，促进相关产业领域关键核心技术突破，推动我国科技实力跃上新台阶。
（三）有效增强经济发展内生动力，推动创新创业。政府投资基金通过直接投资或出资至参股基金，引导社会资本投向具有技术创新性、市场前瞻性的种子期项目和初创期企业，吸引更多社会风险投资跟进，从而推动科技型、初创型中小微企业不断发展壮大，营造出有利于创新的环境，激发创新创业创造活力。如，国家新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等，投资项目大部分为满足“522”要求的种子期、初创期中小企业（“522”即职工人数不超过500人，年营业总收入不超过2亿元，资产总额不超过2亿元），通过重点支持处于起步阶段的创新型企业，拓展初创期、早中期创新型企业融资渠道，解决创业企业融资难题，促进技术与市场融合、创新与产业对接。
（四）发挥政府和市场的纽带作用，合力打造优质的投资生态圈。政府投资基金通过市场化方式遴选了一批优秀的基金管理人，目前已逐渐发展成为我国私募股权投资行业的重要生力军，通过投资实现产业和创投行业的双向发展，一方面将国家和地方发展战略规划、产业扶持政策等及时传递给实体企业，另一方面也将各产业以及企业发展动向和经营难点及时传递给政府部门，有效发挥了“上情下达、下情上达”的纽带作用。同时，优质基金管理人也通过成立联盟、参与协会、举办活动等方式持续为政府、参股基金和被投企业赋能，既扩大了政府投资基金影响力，也进一步优化了投资行业生态环境。
二、政府投资基金管理面临的主要问题
总体来看，设立政府投资基金改变了财政资金拨款补助等传统支持方式，探索了“政府引导、市场化运作、专业化管理”的基金运营管理模式，对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。但我们也发现，政府投资基金运营管理仍存在一些亟待解决的问题。
（一）基金设立机制缺少统一规范。目前政府投资基金的设立形式、设立规模、出资人结构、政策目标、投资领域、管理费提取标准、利益分配、财政让利幅度等缺少统一规范，基金相关方（出资人、公司制的基金公司、基金管理公司）职责权益没有有效匹配。仅以管理费提取为例，投资期、退出期和清算期计提基数和计提比例各异，存在根据认缴规模、实缴规模或仅依据财政认缴规模确定政府出资方管理费等各种情况，尤其是在基金募集资金未到位甚至减资的情况下仍以基金认缴规模计提管理费，亦或是基金进入退出期，管理规模趋减的情况下仍以基金认缴规模作为基数，在协议/章程签署环节缺少合理性论证。
（二）基金运营管理水平有待提升。主要体现在以下三方面：
1、政策引导功能发挥不充分。投资领域泛化，未聚焦基金设立的产业投资目标定位，对主要投向领域投资力度不足或投资了不符合基金设立方案约定的项目。甚至个别政府投资基金偏重财务投资，过分追求投入回报，重点投资于一些成熟度高、融资渠道畅通的头部企业，在产业链重点领域和薄弱环节布局不足。
2、运行风险防范措施不完备。部分基金规划性不强，投资定位不清晰；风控管理制度缺失，特别是一些关键环节制度设计流于形式；基金组织架构不健全，与管理公司之间的责权利划分不够清晰，缺乏对基金管理人的有效监管和考核。
3、投资进度缓慢，项目储备有限。个别基金对部分市场热度不够高，但政府投资基金应重点支持的领域持币观望，投资进度缓慢，造成资金闲置。反之，在一些热门赛道或是市场青睐的项目，多支政府投资基金重复投资，导致基金的受众面主要集中在少数企业，尤其是同一个管理团队管理的多期基金，开发拓展新项目的力度不足。
（三）基金退出存在一定困难。目前政府投资基金存续期一般为10-15年，但基金退出机制不够明确，缺少有效的退出进度规划，个别投资企业甚至经营困难，后续融资渠道受限，政府投资基金退出存在较大不确定性。尤其是以参股基金为主要投资方式的母基金，因退出面临多层次架构穿透，底层项目退出难导致参股基金退出难，进一步连带加剧母基金层面政府出资的退出难度，整体退出形势较严峻。
三、政府投资基金管理建议
当前，我国经济社会发展正处于高质量发展阶段，进一步完善政府投资基金管理体制和运行机制有助于更好发挥其在经济高质量发展中的重要作用。
（一）规范政府投资基金设立规模和管理标准。统筹协调，在基金筹划阶段，围绕解决产业发展痛点的政策目标，充分考虑政府投资基金的发展规律和运行原则，研究适合通过投资基金方式运作的产业领域，适度合理控制基金总规模。拓展募资来源，选择秉承长期战略投资理念的出资人，合理配置政府、国有企业、民营企业以及私人资本等在募资方案中的配比，建立多元化股权结构。充分论证，在基金设立阶段，合理规划基金设立形式，明确基金运营管理责权利，细化利益分配、政府出资让利幅度等条款。同时，根据基金规模和管理模式，逐步规范不同生命周期管理费计提基数、计提比例等。
（二）完善基金投资运营管理机制，强化管理能力建设。首先，基金在投资项目遴选时应充分考虑政府投资基金的战略目标和社会效益属性，找准政策目标与盈利目标、长期利益与短期收益的平衡点，加强重点投资领域布局，特别是重视具有关键核心技术、创新竞争力强以及部分市场失灵的领域，真正将政府投资基金用于支持具有前瞻性、面临融资难、处于早期发展困境的优质企业；其次，根据政府投资基金管理要求，结合基金实际情况，优化基金治理结构，定期修订、增补和完善相关管理制度，明确各方职责，加强投后全链条管理和服务，做好基金运营管理周期的风险防范，并在促进被投企业资源整合、信息共享、推动上下游企业深度协作方面发挥更大的作用。
（三）加强退出规划统筹，实现政府出资安全有序退出。为有效应对政府出资退出难情况，各基金应结合政策环境、行业趋势、资本市场动态与企业基本面等情况，加强与出资方和被投企业的沟通交流，做好投资项目组合分析，拓宽退出渠道，提前制定合理的退出规划及直投项目或子基金的差异化退出策略。同时，通过有序开展投后管理工作、合理配置资源、严格落实责任、动态跟进退出进展等措施加大退出管理力度，对于确实长期难以退出的情况，应研究建立基金退出重大事项协调推进机制，为后续政府出资退出提供组织保障，并充分借鉴退出案例经验，研提退出措施，避免存续期末集中爆发退出风险。
作 者
王六平，副研究员、咨询工程师（投资），长期关注研究绩效管理相关领域
